全国多个省市的法治评估实践经验表明，建立科学的地方法治量化评估指标体系对于全面推进依法治国具有现实意义。为此，四川省社会科学院法学研究所韩旭博士，钟凯博士在《河南大学学报（社会科学版）》第56卷第2期发表论文《地方法治量化评估若干理论与实践问题研究———以S省依法行政第三方评估为例》，对地方法治量化评估若干理论与实践问题进行了研究与探讨。
【要点】：地方法治评估有其特定的理论定位，为此需要处理好法治理论与实践的普适性与特殊性、国家法治建设顶层设计与地方法治评估、法治评估的一般功能与特殊功能、地方法治评估的无量纲化与不可公度性四大关系。S省法治评估起步较晚，具有自身特色，但也存在偏重工作考核、评估中立性不足、指标设置以及考核方式有待完善等问题。作者认为构建科学合理的地方法治量化评估机制，需要解决好以下四个方面的问题：一是法治理论研究与评价指标设置的协调；二是地方法治评估的中立性；三是指标内容设置的合理性；四是定量与定性的有机结合。
一、地方法治量化评估的理论辨析
法治评估是一种法治实践性活动。选择适当的法治理论基础与评估测量方法，是对地区和部门法治状况评估的基本前提。
第一，法治理论基础： “法治”定义存在普世主义和国情主义两种既相互关联又可能相互对立的立场。作为一种具有鲜明实践指向特征的活动，法治量化评估的探索从一开始并不过多地纠缠定义上的条条框框，然而从实际推行效果来看，法治评估工作越来越难以绕开“法治”定义这一基本前提。从理论上讲，中国特色社会主义法治可以概括为“政府推进型法治”（这里的“政府”不限于行政机关，而是“上层建筑”意义上的“政府”）。
第二，地方法治量化评估的理论定位：地方法治评估的对象是地区性的而非全局性的法治现状，其对象是区域性共同体在国家法治的基本框架内，“根据本地区经济社会发展的实际情况就依法限制公共权力、保护公民自由与权利、调整各领域社会关系所推行的制度性举措，形成的崇尚法律权威、信仰法律效能、依法办事的社会氛围和有序状态”。
在当代中国语境下，构建地方法治评估体系应处理好以下四对关系。
其一，法治理论和法治实践的普适性与特殊性的关系。即要让一个地区的法治评估发挥推进法治建设和改善法治水平的功能，就必须在整合经典法治理论核心命题并吸收地方性知识的基础上，确立一套包含法治发展阶段论述的法治理论及其指标体系。
其二，国家法治建设顶层设计与地方法治评估的关系。“地方法治”如同全球化与中国市场经济的关系一样，有其存在的必要性。
其三，法治评估的一般功能与特殊功能的关系。基于我国发展阶段、制度特征和地区竞争等因素，法治评估实践主要功能是准确描述地方法治进程和法治现状，并以改善法治程度和提升治理水平为目的。
其四，地方法治评估的无量纲化与不可公度性的关系。不同地区设计的法治指标体系具有不同内涵及导向功能，这导致相应形成评估结果难以公度比较。
二、地方法治量化评估的S省经验
S省政府法制办主导的法治评估活动具有以下四个特点：一是法治评估集中突出了依法行政这一核心环节；二是依法行政评估更多体现为自上而下的“考核评估”；三是具体做法上引入第三方评估机制，试图增强评估结果的客观性和公信力；四是较为重视社情民意，将社会满意度调查结果按一定权重直接换算为评估分值。
总体来看，S省的评估工作多为探索性尝试，在许多方面仍显得不够规范、成熟，主要体现在：第一，指标体系完全或主要遵照《评估指标》的要求，无法完全脱离“工作测评”的范畴。第二，评估机构的中立性不足。第三，量化机制尚未真正建立起来。
笔者所在单位接受S省某省直机关的委托，对该机关2014-2015年度依法行政工作进行第三方评估。我们在充分借鉴国内外第三方评估工作经验的基础上，大胆探索，设计并实施了该项评估的技术路线框架。
第一，明确评估遵循的原则。一是中立性原则。一方面实行评估组织主体与评估主体相分离；另一方面采取聘请专家评估模式。二是公正性原则。三是定量与定性相结合的原则。
第二，设计科学合理的指标体系。本次评估细化到二级指标体系，具体包括７项一级指标因子和34项次级指标因子。将行政行为法治化和监督救济法治化两方面作为评估的重点内容。
第三，收集数据和资料。数据、资料包括四个方面内容：一是被评估单位提供的自我陈述和相关数据。二是案卷评查报告。三是社会满意度调查。四是深度访谈分析。五是暗访报告。
第四，指数编制的技术路线。通过量化方法、评分指标、评分规则、权重与指标的赋分、指数计算五个方面的科学设计实现指数编制的技术路线。
第五，评估结果。通过对相关评估数据的分析和计算可以看出被评估单位在执法公平公正、监督救济、依法行政意识和能力方面还存在不足。依法行政指数表明，被评估单位在上一评估年度（2014-2015）的依法行政水平状况基本令人满意。
三、健全完善地方法治量化评估机制的若干思考
“S省经验”所运用的评估方法具有一定的创新性，可在总结完善的基础上予以推广。同时包括S省在内的各地法治量化评估框架在理论定位、指标设计、量化方法等方面都有待进一步完善。
其一，法治理论研究与指标体系的协调问题。相关实践并未过多纠缠法治内涵定义问题，原因就在于“法治”这一重要词汇在内涵上不易被明确界定。作为一个有益尝试，我们在S省某省级机关依法行政第三方评估指标设置时，综合采用了文献资料法、经验预选法和专家咨询法等，尽最大努力避免遗漏法治相关变量，确保评估所依据的指标在反映法治建设基本状况基础上符合中国共产党第十八届四中全会后法治建设的新特点。
其二，地方法治评估的中立性问题。一般认为，在地方法治评估中符合“第三方”资质的机构首先应具有独立性，即与被评估对象（政府）保持一定的距离。其次，法治评估也不同于“大众点评”，评估机构相对于社会公众的意见应保持独立判断。再次，评估机构应有专业的队伍，不仅应具有法学专业基础，且能熟练掌握和使用各种调查工具。最后，“第三方”机构应能被社会所广泛认同。我们主张，保证法治评估的中立性应彻底秉承“第三方”的价值立场。具体而言，任何由官方制定的相关考核指标都不能直接作为评估的依据；为避免利益冲突，第三方评估应保证受托实施主体与实质评估主体的相对分离；评估主要依赖于外部专业人士的智识和判断。
其三，指标设置的科学性问题。第一，关于指标内容的相关性问题。在指标设计过程中我们尽管采用了中国政府文件的习惯性称谓，设定了类似“行政决策科学民主”的一级指标，但在二级指标中明确将其限定于“形式法治”的范畴，体现为行政决策的各种前置性程序要求。第二，关于内容上的“职能主义”倾向。“政府推进型”的评估运动普遍带来一个倾向，就是有关指标体系内容的设置过于偏重本地区或本部门相应职能分解。第三，关于指标内容的说明与修正。有关内容是否为法治不可或缺的因素，是否体现本地区、本部门的法治特征，需要一个开放性的修正机制。基于此，增强内容选定及其依据的说理性，就提供了这样一种反思空间。
其四，关于定量与定性的结合问题。法治评估指标体系存在“定性要求”和“定量评价”的方法区别。主流观点基本认可法治量化评估的必要性与可行性，不少地区指标体系均考虑到数据统计的可行性，设计了相应的评估模型。第一，关于层次分析法与德尔菲法的运用。一些评估指标体系（如市县依法行政评估指标）在操作层面具有层次性的显著特征，即分别对社会评价与工作测评确定了不同权重比例，而该比例实际却通过难以奏效的德尔菲法设定。第二，关于客观指标与主观指标的数据处理。我们认为，政府机关内部的目标考核可以运用客观指标予以测评，但在地方法治评估中，鉴于客观指标排除了专业人士的独立判断，不符合中立性要求，因此主观指标设计与德尔菲法量化方法更适合应用于第三方评估。第三，关于定性分析对定量分析的影响。不论是主观指标还是客观指标，量化评价离不开定性分析。对于客观指标而言，数据与法治水平的相关性不容易确定。如何在量化机制中融入定性分析的设计，对于建立科学的法治评估指标体系至关重要。
四、结语
法治评估运动在中国的兴起，既是国家治理转型的产物，也缘于各地区制度竞争的强力助推。与自然科学相比，地方法治量化评估在客观性和精确性方面存在明显局限；法治评估本身更无法回答为何一个地区的法律体制不能达到更高层次的法治水平，只能说明这些体制能符合哪一层次的法治要求。法治量化评估的固有局限难以抹杀其广泛的应用前景。S省的法治评估实践已经证明，对地方法治现状进行量化评估不仅可行，而且是一个关乎国家治理现代化的重要命题及行之有效的转型促进手段。地方法治量化评估在各地竞相开展，也从一个侧面揭示出中国法治建设的特殊路径。