地方债务问题是近些年愈发凸显的一个社会问题，地方政府依然通过各种隐性渠道求政绩、谋发展，使偿债风险不断积聚。苏州大学王健法学院郭思源在《成都理工大学学报（社会科学版）》第24卷（2016年7月）发表《论我国地方政府债务中的行政合同问题》，作者对地方政府债务的产生进行简要的分析，以期提出有效的行政手段，规范地方政府的举债。

    【要点】：地方政府债务指地方政府以直接获得资金为目的而实施的积极行为所引发的债务；中央政府三令五申要控制地方政府通过融资平台为政府投资进行融资，但效果并不明显；融资平台是地方政府设立的独资公司或者其实际控制的公司；融资公司在向银行进行贷款时产生了外部行政合同，政府对这一贷款的“担保”承诺并不构成外部行政合同。控制这类行政合同主要首先需要明确融资平台的性质，强制其信息披露，其次完善行政决策过程和人大监督，最后放开地方政府债券的发放。从根本上说，控制地方政府债务须从中央与地方关系法治化和国企改制退出市场两个方面解决。

    一、地方政府债务的产生方式

    在财政学上，我国地方政府债务的产生可以通过以下几种方式：（1）发行地方政府债券。（2）从中央获得国债转贷。（3）地方政府直接借款。（4）地方政府提供担保。（5）地方政府投资产生债务。（6）地方政府的延期支付（如公务员、教师的工资等）。（7）社会保障资金缺口。（8）地方金融机构的债务。财政学上对于地方政府债务的认定有助于政府更好地制定预算，但是将之用于行政法的研究则是不科学的。在我国单一制政体的语境下，对于地方政府债务，行政法的任务是如何将中央的限制举债要求落实下去。基于以上原因，笔者给地方政府债务重新定义如下：地方政府以直接获得资金为目的而实施的积极行为所引发的债务。根据这种定义，笔者重新将地方政府债务做如下分类：

    其一，政府内部负债。政府内部负债主要体现在地方政府向中央政府进行借款，地方政府之间一般不存在这个问题。因为1994年分税制改革以后，中央拿走了整个税收的大部分，地方保留的税收收入规模十分有限，地方政府之间基本上不具有互相借款的能力，只能向中央要求财政支持。这种方式的地方政府债务直接就产生于中央政府，对其控制并没有任何难处。

    其二，向社会公众的负债。这一方式具体又包括通过发行债券、通过政府融资平台两种具体的方式。首先，地方政府发行债券分为自发和由中央政府代发两种。这些债券在全国银行间债券市场、证券交易税债券市场上市交易。其次，所谓地方政府融资平台主要是指地方政府为解决当地公共设施项目的投资建设资金而专门设立用来融资的公司，地方政府主要通过这种融资平台向银行进行贷款，以获得必要的资金。

    二、地方政府债务中的行政合同适用及其控制手段

    其一，内部行政合同。内部行政合同指行政主体与行政主体或内部相对人之间签订的合同。从实质上看，这种行为很难称为行政合同。首先，在单一制国家中，这种行为是没有正当性的。其次，基于中央政府与地方政府的特殊关系以及地方借款用途的公益性，在地方债务难以偿还时中央政府难以置身事外，并且实践中也正是如此。因此，这种行为只是中央通过一种类似行政合同的方式督促地方妥善运用资金，徒有合同之名而无合同之实。

    其二，外部行政合同是重点，本文主要讨论政府通过融资平台所产生的负债。首先，融资平台应该作为公法人来看待，对其要适用行政法的特别规制。在我国的具体情形下，确立融资平台应当具备公法人地位。第二，在融资平台银行贷款中的行政合同当中存在以下两种关系：一是融资平台与银行的借贷关系，二是政府与银行间的“保证关系”，虽然地方政府不一定会以出具保证函的方式对融资平台的债务进行担保，但是都会向银行表示，如果融资平台不能如期还本付息，政府将代劳。具体来说，融资平台本身是依据公司法设立的公司，不应当将行政主体定义为行政权力的行使者，而应当定义为行政任务（或者行政职能）的承担者。因此，融资平台与银行间的贷款合同是外部行政合同。另外，地方政府与银行间“保证”本身的合法性是存疑的，按照我国《担保法》第八条的规定“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”显然，地方政府的这种“担保”是不在法律容许范围内的。对于这一违法行为的法律责任，根据新行政诉讼法第76条之规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”

    其三，关于控制地方政府贷款合同的初步构想。在地方政府贷款合同当中借款人、贷款人与“保证人”三方主体的信用全都来自于广大人民群众。一旦地方政府出现债务危机，甚至将银行拖破产，其带来的后果却又需要全民来承担。故而，限制这类行政合同应从以下几个方面入手：首先，明确融资平台的法律地位，课予其更多的信息公开义务；其次，在行政决策过程中对投资规模进行控制，落实人大对于政府的监督职责；再次，放松对于地方政府发行债券的审批限制，将地方政府融资推向市场化。

    三、地方债务规模失控所反映的我国体制的困境与出路

    首先，在地方债务失控的背后，是我国中央与地方关系体制与市场经济当中行政权力因素过度影响的问题。在我国，地方政府的权力来自中央，当地方政府陷于无法偿债的“破产”境地时，中央无法袖手旁观，中央政府单纯地通过行政命令要求地方少举债是很难取得实效的。只有在宪法意义上对中央与地方的权力与职责进行划分，使得地方政府真正为他自己的行为负责，地方政府自然会自觉地控制其债务。

    其次，在政府投资—融资过程中存在着极高的权力因素，从融资手段，到放贷的银行和承包项目的企业，没有哪一个环节缺少了国企的身影。在政府退出，让市场充分发挥基础性作用的时代背景下，国企的改革是至关重要的一环。行政审批制度改革表面上是政府管理制度的改革，但它与国有企业的改革密不可分，特别是有关市场准入的行政审批制度改革方面，没有国有企业的改制与退出，有关市场准入的行政审批制度改革难有突破。

    综上所述，要将地方政府债务控制在合理的范围内，需要合理的制度建构，首先是中央与地方关系的科学化与法治化，其次是政府职能的真正转变，而不是通过政府出资设立融资公司的方式变相干预市场。