城市生活垃圾的管理是现代城市市容环境卫生工作中不可或缺的环节。2015年4月，住房城乡建设部办公厅等部门发布《关于公布第一批生活垃圾分类示范城市（区）的通知》（建办城[2015]19号），重庆市主城区成为全国第一批生活垃圾分类试点城区。据统计，近年来主城区生活垃圾年均增长率约10%。截至2015年，重庆市主城区生活垃圾日均收运量约为8500吨，预计在不采取减量化措施的情况下， 2020年主城区生活垃圾日清运量将达到1.2万吨。通过具体立法的方式，促进垃圾分类投放、收集、运输、处置体系的建立和运行已经刻不容缓。
一、我市就生活垃圾分类问题的政策导向与立法现状
2014年我市决定在主城区启动生活垃圾分类试点工作，公布了《重庆市主城区生活垃圾分类试点工作方案（2014~2020年）》， 预计在2020年以前完善主城区的生活垃圾分类投放、收集、运输和处理的管理和运行体系。目前，我市在《试点工作方案》外，正在制定《重庆市主城区生活垃圾收运系统建设方案》、《重庆生活垃圾分类收集设施及标识规范设置导则》等文件，修改完善《重庆市市容环境卫生管理条例》等地方性法规。但是该领域的综合性、统领性且具体化、可操作的法规尚未制定，各参与主体缺少基本的行为依据。因此，有必要对生活垃圾管理工作现状及现有立法文件进行全面调查、分析、总结，结合实际需求，创设生活垃圾分类投放、收集、运输、处置的运行体系及其配套制度，形成以《重庆市主城区生活垃圾分类管理条例》为基本立法文件，作为该领域工作的基础性依据。
二、完善城市生活垃圾分类管理立法的具体建议
（一）关于立法模式的建议
1. 立法层次
目前，这一领域的立法准备工作主要由市政府及其环境卫生行政主管部门主导。笔者认为，在立法层次上应当采取市人大常委会制定地方性法规的方式。主要原因在于：垃圾分类处置涉及政府、社会、公民等各方参与主体，不可避免要对公民、法人、其他组织等参与主体设定必要的义务，而创设法律义务采取人大立法的形式显然比政府制定规章的形式更为适当。此外，人大常委会作为权力机关进行立法并监督行政机关的实施，符合全面推进依法治国、加强人大主导立法、完善政府依法行政的政策要求。
2. 总体模式
政府主导。垃圾分类涉及更多的是公众共同利益，不宜以经济利益为唯一导向。因此，该工作应当由政府主导，政府作为真正的执行监管机构，法定职权明细到垃圾分类处理的整个流程，进行整体管理。在具体工作过程中，可以适度引入市场化运作方式，但不应以经济利益作为唯一标准。因此，应当明确政府的职责和责任，明确该领域工作的政府主导作用。
公众参与。垃圾的分类关乎每个民众的日常生活。因此全面参与是民众应当享有的权利，也是不可推卸的义务。具体到立法，应当首先明确公众参与作为该领域工作的基本原则。其次，明确公民个人主体、单位主体参与垃圾分类处理各个过程的的具体权利及义务。最后，将激励措施制度化，在立法中明确针对个人主体和单位主体的奖惩机制，使民众参与机制落到实处。
利益激励机制。可以通过建立对参与主体的激励机制，鼓励参与主体自觉实施垃圾分类行为，这种激励机制具体可以是通过减免垃圾处理费、通过各种类型的物质奖励鼓励垃圾回收等方式。针对单位主体和其他群体，可以采取类似激励措施，例如对商家企业，可以鼓励其承包经营区域内的公共垃圾处理设施，主动承担起区域内垃圾分类工作，并相应的允许其在公共垃圾处理设施上投放商业广告。
（二）关于分类处理流程的建议
城市生活垃圾分类处理流程包括分类投放、分类收集、分类运输和分类处置等四个主要阶段。
分类投放，是指产生的生活垃圾应当按类别采取不同投放措施。个人主体投放生活垃圾，应当按法规规定将垃圾进行分类，分别投放入相应的垃圾分类专用袋中。街道、商业区等公共场所的人员投放生活垃圾，应当按投放物品的不同性质分别放入相应的垃圾分类收集容器中，不得未按规定投放或者混合投放。
分类收集，是指具体承担生活垃圾清运工作的城市环境卫生机构及其工作人员对已进行了分类投放的生活垃圾按类分别收集的过程。推广针对居民住宅区、个体工商户、企事业单位的生活垃圾的定时定点、上门上户收集模式，逐步取消现行的生活垃圾混合袋装、一定区域内集中存放的收集模式。环卫机构可以制定收集不同种类生活垃圾的时间表。环卫机构员工在收集分类投放的生活垃圾时，应当检查投放主体是否按照规定使用垃圾分类专用袋。对于未按规定使用或者错误使用的，有权拒绝收集。投放入街道、商业区等公共场所垃圾分类容器的生活垃圾，应当由环卫机构员工按照有关规定及时收集。禁止对已经分类投放的生活垃圾混合收集。
分类运输，是指环卫机构及员工对分类收集的生活垃圾按照不同类别转运至垃圾中转站，和从垃圾中转站转运至处置场所的过程。运输不同类别的生活垃圾应当使用专业车辆和设备。禁止将已经分类收集的生活垃圾混合运输。
分类处置，是指环卫机构及员工和其他有关机构对分类收集来的生活垃圾，按照不同类别的要求进行后期处理的过程。可回收物应当在垃圾中转站进行二次分类，按照细分后的废弃纸制品、塑料、橡胶、玻璃和金属等类别分别交由再生资源回收站处置。可以作为燃烧发电材料的垃圾，按照现行规定处置。禁止将已经分类收集的生活垃圾混合处置。
分类收集、运输、处置过程中，环卫机构和其他作业单位应当采取有效的污染防治措施，防止产生二次污染。
（三）关于分类处理配套制度和措施的建议
实行城市生活垃圾分类统计制度。环卫机构和其他从事生活垃圾分类作业的机构应当填写相应的城市生活垃圾分类收集、运输、处置信息，定期向城市管理行政主管部门上报。市城市管理行政主管部门应当对全市城市生活垃圾分类信息进行汇总统计,并及时向社会公布。
实行城市生活垃圾分类专用袋制度和计量收费制度。市政和环卫部门委托专业机构制作“生活垃圾分类专用袋”，专用袋的颜色和标识应当符合法规对生活垃圾分类标识的统一规定。参与主体投放生活垃圾，应当依照实际需求量购买专用袋，并以购买费用作为垃圾处理费用。逐步取消现行的垃圾处理费制度。
探索实行产品包装物的回收抵价制度。鼓励企业对生产、销售的产品的包装物或容器上设定押金，激励消费者在使用后退还或者循环使用这类包装物或容器。政府对采取回收抵价方式的企业进行奖励和支持，并逐步将回收抵价制度强制化。
探索实行区域范围内生活垃圾分类收集设施承包制度。鼓励商家、企业承包一定公共区域内的生活垃圾分类收集容器及相关设施，承担其日常维护和生活垃圾分类清运工作，并允许其在收集容器上免费投放商业广告。
实行城市生活垃圾分类宣传教育制度。本市各中小学校应当普遍开展生活垃圾分类教育；市、县（区）所属广播电台、电视台、报纸、期刊等宣传媒体应当按照相关法规、规章的规定，安排城市生活垃圾分类方面的公益性宣传内容；广场、公园、景区、车站等公共场所和公共交通经营者，应当采取各种形式进行城市生活垃圾分类宣传。
鼓励居民、个体工商户、企事业单位和其他组织对生活垃圾中的可再生资源进行自主回收利用，或者自行收集后交售给再生资源回收站。鼓励可再生资源收购者从事生活垃圾中可回收物的合法收购和处置，鼓励从业者组建行业性协会。城市管理行政主管部门采取措施规范行业行为，保障从业者利益。